能源资源行业城镇土地使用税大变局：执行近40年的免税政策为何现在调整？哪些用地继续免税？2026年第22号公告解读
2026年7月底，财政部和税务总局联合发布了一份让煤炭、矿山、油气、电力等行业”心头一紧”的文件——《关于调整部分能源资源行业企业城镇土地使用税政策的公告》（财政部 税务总局公告2026年第22号）。简单说：从2026年9月1日起，煤炭、矿山、油气、建材、电力等行业企业的一部分主要生产经营用地，不再享受城镇土地使用税免税优惠了，要开始交税了。
这个政策一出来，很多企业主和财务负责人都在问：到底哪些地要交税？哪些还能免税？税负重不重？过渡期怎么安排？这篇文章把这些问题一次说清楚。
先说说背景：为啥现在要调整？
要说清楚这次调整，得先回到1988年。那一年我国开征城镇土地使用税，对城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，按占地面积和适用税额征税。当时能源资源行业还属于国民经济”瓶颈”产业，产品实行计划定价，企业占地面积又大，国家为了减轻这些企业的负担，先后对油气、煤炭、矿山、建材、电力等行业出台了城镇土地使用税免税政策，这一免就是将近40年。
但现在情况不一样了。40年过去，能源资源行业早就不是当年的”弱势行业”，而且免税政策长期实施带来的问题也越来越突出——企业占地积极性高，大量闲置土地得不到有效利用，土地利用效率偏低。从税收公平角度说，同样是占地经营的制造业企业，要老老实实交城镇土地使用税，但能源资源行业就能免，也不公平。
中国财政科学研究院公共收入研究中心主任梁季表示，”取消该优惠，可引导企业盘活存量土地，提高土地利用效率”。北京大学教授刘怡也认为，恢复对采矿场、矸石山、尾矿库等直接生产经营用地征税，有利于促进节约集约用地。
核心变化：哪些地要交税了？
根据22号公告，以下类型的用地，此前享受免税优惠的，从2026年9月1日起恢复征税（有过渡期，下面会细说）：
- 石油、天然气企业：采矿场、矸石山、排土场、尾矿库等直接生产经营用地
- 煤炭企业：矸石山、排土场、尾矿库等直接生产用地
- 矿山企业（含金属和非金属矿产）：采矿场、矸石山、排土场、尾矿库等直接生产用地
- 建材企业：石灰窑、砖瓦窑等生产用地
- 火电厂、水电站：生产厂区用地
简单说，就是直接干活的那些地——采矿的矿场、烧砖的窑、生产电的厂房，这些以前免税，现在要开始交税了。
这些地继续免税，别白交冤枉钱
有人可能急了：那我矿山的用地全要交税了吗？不是的，政策留了一个很重要的”口子”——对具有公益性、安全保障性质以及重大基础设施用地，继续免征城镇土地使用税。具体包括：
- 油气管道：长输管道线路用地及施工临时用地
- 供电企业：输电线路（含杆塔基础）用地及施工临时用地
- 石油天然气：工矿区内消防、防洪排涝、防风、防沙设施用地
- 火电厂：厂区（含生产、办公、生活区）以外的铁路专用线、公路用地
- 煤炭企业：炸药库库房外安全区用地；厂区以外向社会开放的公园、公共绿化带用地
- 水电站：水库水面淹没区、大坝、堤防、护坡、航道（含航道设施）、增殖放流站、过鱼设施、灌溉设施、泄洪设施用地
- 核电站：堤防、护坡用地
- 矿山、建材企业：炸药库库房外安全区用地
注意最后一条：矿山企业和建材企业的炸药库库房外安全区用地继续免税，但采矿场、矸石山这些直接生产用地要交税了——同样是矿山的土地，一墙之隔，税收待遇可能完全不同。企业得把自己的各类用地性质梳理清楚，哪些免税哪些要交税，心里要有数。
过渡期安排：不是9月1日一到就全额交
政策调整没有”一刀切”，给了明确的过渡期安排：
2026年9月1日 至 2027年8月31日：恢复征税的土地，按应纳税额减半征收
2027年9月1日起：全额征收城镇土地使用税，不再减半
这个过渡期设计很人性化。一年减半征收，给了企业足够的时间去调整用地规划、梳理税源、做好财务安排。对于占地规模大的矿业集团来说，一年时间足够做一轮土地清查和税负测算了。
城镇土地使用税有多重？影响大不大？
先给大家吃一颗定心丸：城镇土地使用税占企业总体税费成本的比重较低，税负并不重。2025年全国城镇土地使用税总额约2551亿元，是个典型的小税种。对于能源资源行业的大中型企业来说，真正影响大的税是增值税、企业所得税、资源税这些。
但这不意味着可以完全忽视。一家大型煤矿集团名下可能有几十个矿区、几十万平方米的土地，累积起来税额也不是小数目。而且政策调整还涉及土地利用效率的问题——以前占地不用交税，企业扩大占地的冲动更强；现在要交税了，企业就有动力去盘活闲置土地、提高单位面积产出，这个间接影响可能比直接税负更有意义。
怎么享受免税？资料要留存好
22号公告明确说了，纳税人享受免税政策，要按规定进行减免税申报，并将以下资料留存备查：
- 不动产权属证明
- 临时用地批复
- 项目立项规划文件
- 土地用途证明
也就是说，免税不是自动来的，企业得自己主动申报，而且得有文件证明这块地确实是用于公益设施、安全保障等免税用途。资料不全的，税务机关有权要求补正。建议相关企业现在就开始整理这些材料，尤其是占地类型复杂的大型集团，要把每块地的性质和用途梳理清楚。
实操建议：三类企业分别应对
第一类：主营业务就是采矿、生产的大型能源资源集团。这类企业受影响最大，建议利用好一年的减半征收过渡期，全面清查名下各类用地，跟主管税务机关提前沟通确认每块地的适用政策，避免政策误读带来的风险。同时评估一下有没有闲置土地可以考虑处置或出租，既能减少税基也能提高土地利用效率。
第二类：正在做固定资产投资、项目建设期的企业。公告专门说了，”企业的上述用地在项目建设期间可按本条规定免征城镇土地使用税”。也就是说，新项目在建设期内，符合条件的用地仍然免税，不用担心项目建设期税负突然上升。
第三类：有多种用地类型的一般制造业企业。如果你们有部分用地属于能源资源行业的免税范围（比如厂区外的铁路专用线、向社会开放的公园绿化带），也要注意正确申报免税，别因为不知道有这个政策而多缴了税。
跟其他政策怎么衔接？
今年是税收政策调整的大年，跟城镇土地使用税政策变化同期出台的还有不少文件。比如同样涉及”十五五”期间能源资源的，还有进口税收优惠政策的调整（涉及天然气、矿产资源勘探等）；另外还有关于社会保险费征收范围扩大的政策。关注整体税费环境变化的企业，可以看看这篇关于9月1日起增值税抵扣新规落地的文章，以及今年近百项税收优惠大洗牌的系统梳理。
一句话总结
执行了近40年的能源资源行业城镇土地使用税优惠政策，从2026年9月1日起开始调整。直接生产经营用地要恢复征税，但有为期一年的减半征收过渡期；公益性、安全保障类用地继续免税。企业要做的，是在过渡期内把各类用地性质搞清楚、把免税资料备齐、把土地规划优化好。这不是灭顶之灾，但确实是个需要认真对待的变化。
政策依据：财政部 税务总局公告2026年第22号，成文日期2026年7月27日，主要内容自2026年9月1日起施行。